La participación de China en la reciente construcción y ampliación de infraestructura en Argentina

Resumen

El vínculo entre China y los países latinoamericanos ha crecido significativamente en los últimos años a raíz del establecimiento de diversos mecanismos para profundizar la cooperación económica a largo plazo. El financiamiento para la construcción y ampliación de infraestructura es uno de los pilares centrales de la cooperación entre la República Popular de China y la región. En el caso de Argentina, lleva 50 años de relaciones diplomáticas con la China y hoy mantiene el estatus de esta relación como una Asociación Estratégica Integral. En la última década, China se ha convertido en un gran impulsor de obras de infraestructura en Argentina, financiando proyectos en diversos sectores. Con la inclusión del país en la iniciativa de la Franja y la Ruta y su posible adhesión a los BRICS, estos lazos tienden a estrecharse aún más. Este trabajo busca analizar los aspectos más importantes de las inversiones de origen chino en la ampliación y construcción de infraestructura en Argentina, a partir del año 2010 y hasta la actualidad. Se ofrece un panorama histórico de los acontecimientos más importantes en la relación entre China y Argentina, y un análisis de la inversión extranjera directa y de los contratos de construcción en infraestructura de entidades chinas en Argentina. Estas inversiones pueden contribuir con el proceso de industrialización argentino, dado que China ofrece equipamiento, capacidades tecnológicas, know-how técnico y está dispuesta a ampliar los canales de financiación en sectores estratégicos. Sin embargo, se observa que, el notado peso que tienen dichas entidades en la construcción de infraestructura, requiere dar gran importancia a la organización y planificación a largo plazo del país, de modo que las inversiones puedan ser aprovechadas y coordinadas de forma eficiente. Además de las diferentes cuestiones sectoriales y estratégicas que surgen a partir de la intensificación de los vínculos económicos con China, para Argentina es fundamental saber manejar este vínculo en medio de la rivalidad entre China y Estados Unidos por alcanzar una mayor influencia en la región suramericana.

Palabras Clave

Financiamiento Chino| Argentina | Infraestructura

1. Introducción

Las conexiones comerciales, financieras y tecnológicas de China con el resto de los países están transformado la geoeconomía mundial, y en particular, en las áreas periféricas (Visentini, 2019). La región de América Latina y el Caribe (ALC), rica en minerales, recursos energéticos, productos agropecuarios, entre otros, se convirtió en un importante proveedor para China y uno de los principales destinos de exportación de sus productos industrializados, así como de inversiones. Este ascenso de China como inversionista, prestamista, comerciante y constructor influyente ha creado una serie de desafíos y oportunidades (González Jáuregui, 2021).

Las conexiones comerciales, financieras y tecnológicas de China con el resto de los países están transformado la geoeconomía mundial, y en particular, en las áreas periféricas (Visentini, 2019). La región de América Latina y el Caribe (ALC), rica en minerales, recursos energéticos, productos agropecuarios, entre otros, se convirtió en un importante proveedor para China y uno de los principales destinos de exportación de sus productos industrializados, así como de inversiones. Este ascenso de China como inversionista, prestamista, comerciante y constructor influyente ha creado una serie de desafíos y oportunidades (González Jáuregui, 2021).El vínculo entre China y los países latinoamericanos ha crecido significativamente en los últimos años a raíz del establecimiento de diversos mecanismos para profundizar la cooperación económica a largo plazo. El comercio bilateral se multiplicó por diez en los últimos 20 años (Santoro, 2020), y el financiamiento para la construcción y ampliación de infraestructura se tornó uno de los pilares centrales de la cooperación. Los países de la región tienen una necesidad importante de inversión en infraestructura y suelen carecer del capital y la experiencia necesarios (Gransow, 2015).

En el caso de Argentina, a 50 años del inicio de las relaciones diplomáticas entre esta nación y la República Popular de China (RPCh), hoy, ambas ocupan un lugar prioritario en sus respectivas políticas exteriores[i]. Estrategia y pragmatismo político son dos máximas que parecen predominar en la orientación de esa política, evidenciados por una serie de acuerdos, hasta el punto de alcanzar el estatus de una Asociación Estratégica Integral (Ramón Berjano, Malena y Velloso, 2015).

China es actualmente el principal socio comercial de Argentina, y uno de los principales financistas en sectores estratégicos y de capital intensivo. Ambos países comparten varios espacios bilaterales y multilaterales, entre los que hoy se encuentra la iniciativa de la Franja y la Ruta, considerado actualmente uno de los proyectos más importantes para la conectividad global. Sus relaciones son importantes no sólo en aspectos económicos, sino que además cobran relevancia porque China es una potencia en ascenso en el orden global y hoy es un aliado clave para dar un impulso económico a los países de la región suramericana (Ríos, 2020). A pesar del contexto de crisis económica global en la post pandemia, China se presenta como un gran impulsor de obras de infraestructura en Argentina.

Este trabajo tiene como objetivo analizar los aspectos más importantes de las inversiones de origen chino en la infraestructura de Argentina a partir del 2010 y hasta la actualidad. El desarrollo del trabajo se organiza de la siguiente manera. En primer lugar, se ofrece un panorama histórico de los acontecimientos más importantes en la relación de China y Argentina, en donde se detallan cronológicamente algunos de los principales acuerdos en infraestructura. Luego, se analizan la inversión extranjera directa y los contratos de construcción en infraestructura realizados por entidades chinas en Argentina. Por último, se exponen algunas consideraciones finales de lo abordado.

2. Relaciones China – Argentina: cooperación en infraestructura y en espacios bilaterales y multilaterales

La relación diplomática entre Argentina y la RPCh tuvo inicio en febrero de 1972.Esta fue establecida en favor de agendas comunes de ambos países y ha evolucionado hasta el punto de ser reconocida en la actualidad como estratégica e integral (Ramón Berjano, Malena y Velloso, 2015). Durante un largo período de tiempo las relaciones permanecieron estables, pero con escasos movimientos entre ambos países. Sólo en 2004, durante la presidencia de Néstor Kirchner, estas fueron reactivadas cuando China y Argentina establecieron un acuerdo de Asociación Estratégica. Ya en 2014, durante el segundo mandato de Cristina Fernández, ambos países decidieron elevar el grado de la relación a una Asociación Estratégica Integral (AEI), dando inicio de este modo a una nueva etapa en la vinculación binacional construida y consolidada en el último decenio (MRE Argentina, 2014).

El carácter estratégico de la asociación implica la voluntad de trabajar conjuntamente, tanto en cuestiones referidas al crecimiento económico como en asuntos internacionales (Ramón Berjano, Malena y Velloso, 2015). Cabe destacar que, en la actualidad, una de las formas de inserción internacional más relevantes para China, consiste en mantener relaciones formales con sus socios mediante el formato de “asociaciones estratégicas”. Esto se refiere al modo en que China se vincula con sus socios comerciales y en otros ámbitos, a través del establecimiento de una estrategia de largo plazo. Conforme a Ríos (2020), sin ser alianzas en el sentido occidental, las asociaciones estratégicas refuerzan en primer lugar, el interés por los vínculos económicos, pero con un horizonte de estabilidad entre ambas partes.El carácter estratégico de la asociación implica la voluntad de trabajar conjuntamente, tanto en cuestiones referidas al crecimiento económico como en asuntos internacionales (Ramón Berjano, Malena y Velloso, 2015). Cabe destacar que, en la actualidad, una de las formas de inserción internacional más relevantes para China, consiste en mantener relaciones formales con sus socios mediante el formato de “asociaciones estratégicas”. Esto se refiere al modo en que China se vincula con sus socios comerciales y en otros ámbitos, a través del establecimiento de una estrategia de largo plazo. Conforme a Ríos (2020), sin ser alianzas en el sentido occidental, las asociaciones estratégicas refuerzan en primer lugar, el interés por los vínculos económicos, pero con un horizonte de estabilidad entre ambas partes.

De acuerdo con Ramón Berjano, Malena y Velloso (2015), China reconoce a Argentina un status que otorga a los Estados de poder medio del sistema internacional, lo cual indica que considera que sus relaciones son de carácter relevante. Además, Argentina y China comparten amplios intereses comunes. Ambos países sitúan el desarrollo de los lazos con la otra un lugar prioritario de sus respectivas políticas exteriores (PAC, 2018). Además, comparten espacios multilaterales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Grupo de los 20 (G20), la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Grupo de los 77 (G77), el Foro China-Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) e inclusive podrían compartir el bloque BRICS[ii] ampliado. Cabe destacar también, que Argentina apoya el principio de “una sola China” mientras que China apoya la causa en favor de los derechos de soberanía de la Argentina en la Cuestión de las Islas Malvinas (PAC, 2018). El principio de una sola China es una base política importante para el desarrollo de las relaciones de China con otros países del mundo.

2.1 Cooperación en infraestructura

En el documento “Política de China para América Latina y el Caribe” publicado en el año 2016, China establece que apoyará e incentivará a sus empresas e instituciones financieras competentes a que participen activamente en el planeamiento y la construcción de logística, energía y canales de información en los países de ALC, y a explotar activamente nuevas formas de cooperación, como las Asociaciones Público-Privada, a fin de promover la conectividad de la infraestructura en la región (Ministery of Foreign Affairs of China, 2016). Ríos (2020) señala que China puede hacer un aporte significativo a la interconexión de los sistemas nacionales de infraestructura, apoyando la formación de redes regionales, y ayudando a corregir déficits crónicos de infraestructura que resultan básicos para mejorar la conectividad y facilitar la inserción de la región en la economía internacional.

En oportunidad del “Tercer Diálogo Estratégico China-Argentina para la Cooperación y la Coordinación Económica”, en 2017, se negoció y acordó el “Plan Quinquenal Integrado China-Argentina para la Cooperación en Infraestructura (2017-2021)” bajo las pautas del Memorándum de Entendimiento para el Establecimiento de un Mecanismo de Diálogo Estratégico para la Cooperación y la Coordinación Económica (DECCE), suscrito en 2013 y el Convenio Marco de Cooperación en Materia Económica y de Inversiones, suscripto en 2014 (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de Argentina, 2017; PAC, 2018). Este plan tiene como objetivos (i) especificar los principios, objetivos y áreas prioritarias de cooperación en infraestructura entre las dos partes en los próximos cinco años; (ii) servir de guía para promover la cooperación en infraestructura por las empresas y entidades financieras de ambas partes; y iii) ampliar y profundizar la cooperación en las áreas de la infraestructura pertinentes, a fin de elevar la cooperación bilateral entre ambas partes (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de Argentina, 2017).

Ambas partes reconocieron la fuerte complementariedad económica y el gran potencial de cooperación entre China y Argentina, y se comprometieron a crear un ambiente de inversión favorable y propicio para las empresas de los dos países. La parte china subrayó la importancia de que Argentina tome medidas efectivas para resolver los problemas pendientes en los proyectos de cooperación actuales. Esto se refiere, en parte, a la paralización de obras que serían financiadas por bancos chinos, como las represas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic. La parte argentina se comprometió a mantener una política de inversión extranjera coherente, estable, abierta y trasparente (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de Argentina, 2017). Esto es, una política que pueda ser sostenida en el mediano y largo plazo, independientemente del signo político del gobierno de turno.

Tabla 1: Proyectos de Cooperación de Infraestructura prioritarios en Argentina

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de Argentina 2017

En 2017, Argentina también se convirtió en miembro del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), con el cual podría conseguir financiamiento adicional para la construcción o ampliación de infraestructura. Según Stanley (2019, pp.196-200), la relevancia de la asistencia financiera china se refleja en el papel central que juega China actualmente en el panorama político de Argentina. El autor muestra cómo el país se transformó en un importante receptor de la diplomacia financiera de China en ALC, beneficiándose de préstamos directos preferenciales y por debajo de la tasa de interés del mercado, que se dirigieron principalmente a proyectos de energía, obras públicas e infraestructura. A diferencia de otros países de la región, en Argentina están ausentes los préstamos respaldados por materias primas. A su vez, el autor señala que el financiamiento de China, a diferencia de otros casos, no introdujo ningún tipo de vigilancia, ni condicionamientos de políticas económicas. No obstante, advierte que los préstamos relacionados a infraestructura siempre han estado acompañados de adquisiciones vinculadas a contratistas chinos, financiando la compra de bienes de capital y equipos de empresas chinas. En ese contexto, es importante recordar que, aunque el financiamiento multilateral sigue teniendo un rol importante en Argentina, siendo que tradicionalmente ha recibido financiamiento del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de otras instituciones semejantes, hoy China representa una alternativa a estos vínculos.

2.2 La incorporación de Argentina a la Iniciativa de la Franja y la Ruta

La iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR) o Belt and Road Initiative (BRI) tiene como objetivo la creación de un circuito marítimo y terrestre a lo largo de las antiguas rutas comerciales de la Ruta de la Seda con el propósito de reforzar la conectividad de China con Europa, África y Oriente Medio y también, por extensión, con América Latina (Ríos, 2020). Según Cai (2017), la IFR representa una de las políticas externas y económicas más ambiciosas de China. Se trata de un “nuevo modelo de cooperación internacional” que contempla el fortalecimiento de los vínculos económicos y políticos, y de una amplia cartera de propuestas que afectan a rubros como infraestructura, medio ambiente, energía, tecnología, seguridad y cultura (Ríos, 2020).

De todas las oportunidades que la IFR podría abrir para Argentina, la mejora de las relaciones bilaterales con China es la más destacada y serviría para profundizar aún más la asociación estratégica integral entre ambos países. Esto podría ayudar a Argentina a atraer una mayor participación china en proyectos nacionales y regionales, como el financiamiento de vías férreas y caminos para conectar partes rurales y urbanas del país y corredores bioceánicos y caminos para unir a Argentina con otros países de América del Sur. También ayudaría a Argentina a diversificar el rango y los posibles destinos de sus exportaciones a China y otros países que participan de la IFR (González Jáuregui, 2021; Observatorio Sino-argentino, 2022).

China es clave para dar un impulso económico a Latinoamérica. Ríos (2020) y Cai (2017) sostienen que el constante ascenso de la cooperación bilateral, así como el comercio y las inversiones, pueden contribuir con el proceso de industrialización de estos países, dado que China puede ofrecer capacidades en materia de equipos, tecnología, capital, know-how técnico y formación para promover las industrias competitivas y avanzadas. En ese sentido, la cooperación en capacidad productiva es sumamente relevante y China está dispuesta a ampliar los canales de financiación para impulsar sectores estratégicos para asentar la autonomía industrial de la región. Aunque para que se dé tal cooperación no es necesario que un país esté adherido a la IFR, Ríos (2020) señala que su implementación será un instrumento para canalizar más inversiones externas en infraestructura marítima, aérea y digital, ya que este plan global cuenta con gran apoyo económico de diversas instituciones chinas.

En el Plan de Acción Conjunta entre Argentina y China (2019-2023), ambas partes destacaron que la AEI entre ambos países era extensible a la relación con la IFR. En tal sentido, coincidieron en promover acciones conjuntas para la cooperación en materia de comercio y agricultura, así como la conectividad bajo condiciones de transparencia, libre acceso, sostenibilidad económica financiera y medioambiental de los proyectos, y la cooperación de empresas de ambos países (PAC, 2018)

De acuerdo con Stanley (2019, pp.204-205), el protagonismo de empresas y bancos chinos en el plan de infraestructura de Argentina fue lo que permitió al país calificar para el ingreso a la IFR. En tal sentido, Argentina se adhirió formalmente el 4 de febrero de 2022 mediante la firma del “Memorándum de Entendimiento de la Iniciativa de la Franja Económica de la Ruta de la Seda y de la Ruta Marítima de la Seda del Siglo XXI”. A través de este acuerdo se facilitarían las posibilidades de financiamiento de una serie de proyectos de infraestructura y tecnología, que el Ministerio de Relaciones Exteriores había estimado en alrededor de US$ 23.700 millones. Estememorándum también fomenta el uso de las monedas nacionales en las inversiones y el comercio bilateral, así como posibles transferencias de derechos especiales de giro en la plataforma del FMI (Télam, 2022a). En las áreas de cooperación, las partes se comprometieron a impulsar proyectos de infraestructura de conectividad en áreas de interés mutuo, tales como rutas, ferrocarriles, puentes, aviación civil, puertos, energía y telecomunicaciones, además de aumentar las inversiones y el flujo de comercio a nivel bilateral.

De todas las oportunidades que la IFR podría abrir para Argentina, la mejora de las relaciones bilaterales con China es la más destacada y serviría para profundizar aún más la asociación estratégica integral entre ambos países. Esto podría ayudar a Argentina a atraer una mayor participación china en proyectos nacionales y regionales, como el financiamiento de vías férreas y caminos para conectar partes rurales y urbanas del país y corredores bioceánicos y caminos para unir a Argentina con otros países de América del Sur. También ayudaría a Argentina a diversificar el rango y los posibles destinos de sus exportaciones a China y otros países que participan de la IFR (González Jáuregui, 2021; Observatorio Sino-argentino, 2022).

No obstante, aún existen algunos desafíos para Argentina en relación con esta incorporación, principalmente debido a la rivalidad entre China y Estados Unidos. De acuerdo con González Jáuregui (2021), EE.UU. ha expresado su preocupación por la posible participación de Argentina en la IFR, el despliegue de 5G y otras tecnologías de empresas chinas, la provisión de financiamiento para la cuarta central nuclear de Argentina que utilizaría tecnología china o más ayuda en salud a través de la Ruta de la Seda Sanitaria. Por otro lado, según la autora, existen tensiones en torno al financiamiento. La IFR implicaría mayor dependencia financiera de los bancos de China, que competirían con el financiamiento del FMI.

2.3 Posible incorporación de Argentina a los BRICS+

No obstante, aún existen algunos desafíos para Argentina en relación con esta incorporación, principalmente debido a la rivalidad entre China y Estados Unidos. De acuerdo con González Jáuregui (2021), EE.UU. ha expresado su preocupación por la posible participación de Argentina en la IFR, el despliegue de 5G y otras tecnologías de empresas chinas, la provisión de financiamiento para la cuarta central nuclear de Argentina que utilizaría tecnología china o más ayuda en salud a través de la Ruta de la Seda Sanitaria. Por otro lado, según la autora, existen tensiones en torno al financiamiento. La IFR implicaría mayor dependencia financiera de los bancos de China, que competirían con el financiamiento del FMI.

Por su parte, China expresó su aval en que Argentina se adhiera al bloque (Télam, 2022c). De acuerdo con Vior (2022), las principales ventajas de esta adhesión estarían relacionadas con el comercio y el acceso al mercado, la inversión extranjera y, sobre todo, con un mayor poder de negociación y una voz común en los asuntos internacionales. Así, Argentina tendría acceso a un bloque que defiende el multilateralismo y la pluralidad en los asuntos mundiales, pero que también tendría la posibilidad de reformar las instituciones monetarias y financieras internacionales, algo sumamente importante para el país. Es importante destacar que el auge de China y de los BRICS+ ocurre al mismo tiempo que EE. UU y la Unión Europea se enfrentan a una larga crisis, con importantes turbulencias económicas (Santoro, 2020), por lo cual el bloque asumiría un papel más preponderante en el contexto global. Para Fiori (2022, p.20), este ya está siendo transformado en una verdadera alternativa al G7.

3. Inversiones chinas en infraestructura en Argentina

Los países en desarrollo necesitan ampliar y construir nuevas infraestructuras. En ALC, muchos países han buscado dirigir recursos industriales y financieros de China para promover infraestructuras en sectores estratégicos, y Argentina, ha sido uno de los mayores receptores de inversión china de la región (González Jáuregui, 2021). De acuerdo con los datos disponibles en Global Development Policy Center y en China Global Investment Tracker, las primeras inversiones chinas en infraestructura de Argentina fueron registradas en 2010, implicando la participación tanto de bancos como de grandes empresas chinas en la construcción de algunos proyectos.En la tabla 2, se presenta una lista de los proyectos de infraestructura financiados por entidades chinas en Argentina. Se observa que varios de esos proyectos financiados por instituciones bancarias chinas corresponden a los proyectos que fueron destacados como prioritarios en el Plan Integrado para la Infraestructura China-Argentina (2017-2021). Por ejemplo, están incluidas obras del Sistema Ferroviario, como el Belgrano Cargas, San Martín y Roca. También incluye a proyectos de energía como el parque solar Caucharí.

Tabla 2: Proyectos de infraestructura financiados por entidades chinas en Argentina

Fuente: Global Development Policy Center

Entre los proyectos con mayor monto de inversión aparecen la renovación del sistema de trenes de Argentina, con 10 billones de U$S; las centrales hidroeléctricas Penhasco Cóndor y La Barrancosa (que posteriormente volvieron a su nombre original, Presidente Néstor Kirchner y Gobernador Jorge Cepernic respectivamente), con 2,5 billones de U$S; y, la rehabilitación de la ferrovía Belgrano Cargas, con 2 billones de U$S. También se observa que la mayoría de los proyectos son financiados a través del China Development Bank (CDB) y el Banco de Importaciones y Exportaciones (EximBank) de China. Por otra parte, la mayoría de los proyectos corresponde a los sectores de transporte y energía.Entre los proyectos con mayor monto de inversión aparecen la renovación del sistema de trenes de Argentina, con 10 billones de U$S; las centrales hidroeléctricas Penhasco Cóndor y La Barrancosa (que posteriormente volvieron a su nombre original, Presidente Néstor Kirchner y Gobernador Jorge Cepernic respectivamente), con 2,5 billones de U$S; y, la rehabilitación de la ferrovía Belgrano Cargas, con 2 billones de U$S. También se observa que la mayoría de los proyectos son financiados a través del China Development Bank (CDB) y el Banco de Importaciones y Exportaciones (EximBank) de China. Por otra parte, la mayoría de los proyectos corresponde a los sectores de transporte y energía.

En la tabla 3, también se presenta información sobre proyectos de infraestructura financiados por entidades chinas en Argentina, pero esta tabla, a diferencia de la anterior, presenta un mayor grado de detalle en cuanto a la identificación de la entidad inversora, el tamaño de participación en la transacción y el monto de los proyectos en específico. Se observa la participación de instituciones como el China National Off-shore Oil Corporation (CNOOC) o el Industrial and Commercial Bank of China (ICBC).

Tabla 3: Proyectos de infraestructura financiados por entidades chinas en Argentina