El rol del Foro China-CELAC en el avance de la cooperación de China con América Latina y el Caribe

Resumen

El ascenso de China como actor global se ha reflejado en las distintas dimensiones de la política internacional. En materia de cooperación internacional para el desarrollo, este proceso ha implicado la promoción de un renovado enfoque del sistema de Cooperación Sur-Sur, institucionalizado en el contexto latinoamericano y caribeño a través del Foro China-CELAC (FCC), un espacio constituido en el 2014 entre el país asiático y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), consolidado en la actualidad como la plataforma política regional de cooperación (Vadell, 2022). A partir del marco conceptual provisto por la cooperación internacional para el desarrollo, es posible un análisis del Foro China-CELAC como proyecto específico de cooperación. Para ello es preciso considerar junto a la trayectoria de más de 8 años de vigencia, los consensos plasmados en los documentos adoptados en las reuniones formales y las dinámicas de gestión implementadas. Se observa que el Foro China-CELAC ha permitido articular un modelo complejo de cooperación interregional que presenta un gran potencial principalmente a partir del dinamismo registrado en el ámbito de la cooperación técnica. Si bien es impulsado desde los Estados Nación, el formato ha promovido la participación de actores provenientes de distintos sectores y niveles gubernamentales.

Palabras Clave

Cooperación Internacional | Cooperación Sur-Sur | Foro China-CELAC | América Latina y el Caribe.

1. Introducción

La intensidad de los lazos comerciales registrados entre China y los países latinoamericanos y caribeños a partir del segundo milenio tuvo su continuidad en la profundización de los vínculos políticos e institucionales, primero a escala bilateral y luego regional (Vadell, 2022). Esto último canalizado a partir del 2014 a través del Foro establecido entre China y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), un espacio de concertación política fundado en el 2011 por 33 países latinoamericanos -sin la presencia de Estados Unidos y Canadá- para “impulsar la agenda de integración política, económica y cultural de la región” (Ayllón Pino y Emmerich, 2015).

A partir de entonces el Foro China-CELAC (FCC) se ha desarrollado de manera planificada, manteniendo la frecuencia de encuentros y funcionamiento establecido en sus disposiciones institucionales. El trasfondo de la cooperación en este relacionamiento se encuentra inmerso en la filosofía de la cooperación para el desarrollo enfatizada por la diplomacia de Beijing bajo las coordenadas del mutuo beneficio.

La relevancia de ese espacio para las relaciones sino-latinoamericanas y caribeñas ha sido abordado en la literatura académica desde múltiples aristas. Bonilla y Herrera-Vinelli (2020) sostienen que la CELAC constituye el vehículo estratégico de relacionamiento de China hacia América Latina. Recientemente Vadell (2022) analiza la posibilidad que representa el FCC para la proyección del poder chino en la región. Marcuzzi (2020), por su parte, analiza el desarrollo de proyectos de infraestructura bilaterales en el contexto de los planes de cooperación, en tanto Villasenin (2021) desde un enfoque de oportunidades enfatiza la necesidad de enfocar esta relación para que aporte a los objetivos de desarrollo de América Latina y el Caribe. Finalmente, Regueiro Bello y Suarez (2022) contextualizan la Tercera Reunión Ministerial desde la disputa estratégica suscitada entre China y Estados Unidos.

En este contexto, en este trabajo se analiza el impacto del FCC en el desarrollo de la cooperación a nivel interregional. En tal sentido, se propone explorar las características de la cooperación institucionalizada e identificar las dinámicas que ha dado lugar en el período comprendido entre el 2014 -año en que se constituye el FCC- y agosto del año 2023, fijado como horizonte temporal para la investigación.

Desde el punto de vista conceptual se adopta el enfoque de la política exterior de la Cooperación Sur-Sur definida en los términos de Malacalza (2019, p. 73) “como aquella que implica la transferencia de recursos financieros y/o de conocimientos o expertise desde un gobierno a otro gobierno o a ciudadanos de éste, con el propósito de cubrir múltiples motivaciones. Desde el punto de vista del socio receptor, pueden ser “a fondo perdido” o al menos más favorables, en comparación con los vigentes en los mercados de capital”. A su vez se incorporan las dimensiones analíticas definidas en este campo por Ayllón (2013), en sus términos, interrelacionadas y con fronteras difusas; la política, la económica y la técnica.

Se encuentra que el recorrido del FCC ha permitido fortalecer la cooperación técnica interregional, la cual tiene un carácter estratégico dado que constituye un canal de intercambio de conocimiento mutuo, puntapié inicial para el desarrollo de posteriores iniciativas. Ello se sostiene en virtud de la ampliación y diversificación de los temas de agenda canalizados mediante las reuniones de cooperación sectorial, denominadas también subforos y los incipientes mecanismos y programas concretos de cooperación de alcance para toda América Latina y el Caribe.

En términos metodológicos, se ha seguido un enfoque cualitativo para el abordaje y se aplica el análisis del contenido de documentos adoptados en el ámbito del FCC. Respecto del desarrollo de los subforos aludidos se sistematizó un listado de los que se han concretado y han sido formalizados en las reuniones ministeriales.

El trabajo de investigación se estructura en tres partes. En la primera se presentan los conceptos centrales en materia de cooperación internacional, las principales clasificaciones adoptadas y las tendencias históricas, a fin de contextualizar el enfoque propuesto por China sobre el tema. En la segunda parte se desarrolla la relación de América Latina y el Caribe con la República Popular China en el contexto del FCC, desde una perspectiva de oportunidades y desafíos. Luego, se exponen los principales aspectos y características identificadas en materia de cooperación en el ámbito de FCC. Finalmente se presentan algunas consideraciones a modo de conclusiones.

2. La cooperación internacional: concepto, clasificaciones y tendencias desde una perspectiva histórica

Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, comienza a desarrollarse un sistema de cooperación internacional que pronto articuló una modalidad específica aplicada a la promoción del desarrollo. El dinamismo de esta acción política se reflejó en la creación de una institucionalidad específicamente dedicada a ello, como las agencias de cooperación nacionales, regionales y globales, y la participación de otros actores del sistema internacional además del Estado Nación, como gobiernos subnacionales, empresas, universidades, centro de pensamiento, etc. Esto último bajo la denominación de cooperación descentralizada.

Con el tiempo, las políticas de cooperación han dado lugar a diversas clasificaciones. Una primera gran distinción se estableció tomando en consideración el eje norte-sur, mediante el cual se distingue a los países desarrollados de los países en vías de desarrollo, en virtud de aspectos sociales, económicos y políticos, de lo que deriva la acepción norte o norte global y sur o sur global respectivamente.

En ese marco se distingue entre la Cooperación Norte-Sur (CNS) de la Cooperación Sur-Sur (CSS). De acuerdo con Tassara (2012), la primera es de carácter esencialmente económica, llevada a cabo por los Estados Nación, con roles de tipo jerárquico entre donante y beneficiario, es decir, sin diálogo entre socios sino aplicación de las directivas del primero al segundo.

Por su parte, en la Cooperación Sur-Sur la característica central es que los países donantes son, al igual que los receptores, países en desarrollo de acuerdo con la clasificación imperante del Banco Mundial. Por esta característica se considera que es más “horizontal” y “solidaria” y las agendas se determinan conjuntamente (Sanahuja y Tezanos Vázquez 2019).

El componente solidario es expresamente destacado en el ámbito de la CSS, y autores como Ayllón (2013, p. 46) lo destacan expresamente, agregando que es posible distinguir en su estudio analíticamente tres dimensiones: a) una dimensión política que promueve la constitución de ámbitos autónomos para la generación de perspectivas comunes y prácticas alternativas entre países en desarrollo (…); b) una dimensión técnica, entendida en los términos de la Unidad Especial de CSS del PNUD como «un proceso por el cual dos o más países en desarrollo adquieren capacidades individuales o colectivas a través de intercambios cooperativos en conocimientos, experiencias, experticias tecnológicas que se traducen en proyectos y programas de cooperación» (UNDP, s.d.) y c) una dimensión económica, desplegada en el ámbito comercial, financiero y de inversiones entre países en desarrollo (…).

A partir de la constitución de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en 1965, la CNS se encuentra representada por el sistema tradicional de cooperación financiado por los países miembros de este organismo, que son donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD). Desde esta estructura y bajo el concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo, se canalizó el intercambio de recursos económicos que los países del norte otorgaron a los países en desarrollo (Ruiz, 2020).

Actualmente la operatoria descripta se encuentra fuertemente cuestionada por varias razones. En términos de flujos monetarios, el compromiso de destinar el 0,7 % del producto nacional bruto (PNB) a la ayuda oficial al desarrollo, hasta el día de hoy la mayoría de los países no lo alcanza. Por otra parte, tal como sostienen Sanahuja y Tezanos Vázquez (2019), la elegibilidad depende íntegramente de un criterio simplista y obsoleto de desarrollo, como es el nivel de renta per cápita, sin considerar los múltiples aspectos que involucra el desarrollo. En este contexto, los países de América Latina y el Caribe son considerados básicamente como países de ingresos medios que, en el contexto del financiamiento para el desarrollo, han quedado relegados del acceso a fondos en condiciones favorables.

Junto a los cuestionamientos por los límites del sistema de cooperación establecido en el marco de la OCDE, la contundencia de las asimetrías norte-sur, tempranamente ameritaron la reacción de los países del sur que plantearon con fuerza la necesidad de introducir nuevas reglas de juego en la economía y en la política internacional. En este camino, la Conferencia de Bandung y el Movimiento de Países No Alineados constituyen hitos a partir de los cuales fue forjándose la construcción de una conciencia colectiva, que se tradujo en la coordinación de esfuerzos para implementar el proyecto de un Nuevo Orden Económico Internacional (Valcárcel, 2006).

El diálogo entre países del sur a nivel global permitió avances del enfoque de la Cooperación Sur-Sur. Tal como sostiene Colacrai et. Al, (2009), en el contexto de auge de la década del setenta se adoptó la “Declaración de Buenos Aires sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo”. No obstante, los embates de la década del ochenta, fundamentalmente por la crisis de la deuda, afectaron significativamente las ideas del desarrollo y la cooperación, y se observa un largo vacío de documentos sobre Cooperación Sur-Sur en los ámbitos multilaterales.

El avance del proceso globalizatorio renovó el campo de la cooperación y ésta experimentó un giro adaptativo al orden económico neoliberal de los noventa (Colacrai et. al, 2009). En América Latina se destaca la implementación de la cooperación descentralizada que, de acuerdo con Pérez de Armiño (2000), puede ser considerada un nuevo enfoque caracterizado por la descentralización de las iniciativas y de la relación con el sur, por la incorporación de una amplia gama de nuevos actores de la sociedad civil, y por una mayor participación de los actores de los países del sur en su propio desarrollo.

A partir del 2000, la Cooperación Sur-Sur recibió un fuerte impulso, coincidiendo con una etapa en la que los países de renta media perdieron peso como receptores de AOD y se han transformado en sus principales impulsores. Junto con el incremento de los flujos se acrecentó el abanico de temáticas y actores (Lo Brutto y González Gutiérrez, 2015).

Ello se registró en el marco de las tendencias de reconfiguración del poder global, representada por un fuerte cuestionamiento al rol de Estados Unidos -como referente hegemónico- y el surgimiento de poderes emergentes del sur, a partir fundamentalmente de la conformación del grupo BRICS, un foro de diálogo y coordinación política iniciado informalmente en el 2006, que reunió a Brasil, India, Sudáfrica, Rusia y China con el objeto de incidir en cuestiones globales.

El impacto geopolítico de la irrupción de BRICS pronto comenzó a ser leído en clave de un creciente multipolarismo en la reconfiguración del poder global. Países de una gran heterogeneidad, pero impulsados por el crecimiento económico y la importancia demográfica, encontraron en el formato de convergencia provisto por la Cooperación Sur-Sur, el mecanismo para gestionar propósitos comunes. Arribaron a estos, como sostiene Vadell (2019), estimulados por la crisis del paradigma neoliberal, los reclamos mutuos por mayor participación y el rol China de rule shaper a rule maker.

Promediando la segunda década del Siglo XXI se moderan los alcances y posibilidades de logros concretos de los BRICS. La distribución del poder mundial hacia el 2016 asume un carácter relativo. La mayor participación en el sistema de gobernanza se asemeja más a una rejerquización en la estructura de poder que a una redemocratización (Actiz y Zelicovich, 2016).

No obstante, de la etapa del esplendor de los BRICS se verifican como tendencias el ascenso global de China, y el fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur como una estrategia funcional a los países del Sur Global en su búsqueda de autonomía, apoyándose en el ideal de que pueden enfrentar problemas comunes cooperando de manera horizontal.

3. La Cooperación Sur-Sur desde el enfoque de China

El modelo de cooperación propuesto por China parte de la condición del país asiático como país en desarrollo y con ello se incluye en el marco del diálogo sur-sur. A pesar del exponencial crecimiento registrado en las últimas décadas, la performance de su economía, la creciente influencia política, la capacidad para proponer alternativas a la globalización, se observa una continuidad en el discurso oficial donde se destaca el sentido de pertenencia de China como actor del Sur Global.

De algún modo, ello encuentra un correlato en la clasificación efectuada por organismos internacionales como el Banco Mundial, que clasifica a China en la categoría de economía emergente; el Fondo Monetario Internacional la considera parte del Asia en desarrollo y el Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de Naciones Unidas donde China ocupa el puesto N° 85 de 189 con 0,761 puntos, debajo de los 0,8 sobre el que están los países desarrollados (Montes, 2021).

De todos modos, el concepto de ‘Sur Global’ no refiere a un espacio homogéneo. Si bien, tal como refieren Levander y Mignolo (2011), se trata de un ámbito donde nuevas visiones del mundo están emergiendo, las relaciones Sur-Sur admiten la posibilidad de diferencia de intereses. En este sentido, y específicamente respecto a la implementación de la cooperación Sur-Sur, es importante estar alerta -señalan Lechini y Morasso (2015, p. 126)- “dado que las potencias emergentes, en su pretendido ascenso en la jerarquía mundial pueden prometer defender los intereses de los miembros de su región, en tanto hacen bandwagoning^[1] para sentarse a negociar con los países del Norte en los términos por éstos propuestos”.

Con tales previsiones, es posible reunir elementos conceptuales que caracterizan una manera diferente de cooperación para el desarrollo propuesto por China, brindando elementos para una conceptualización que destaque las diferencias respecto a la cooperación tradicional en su versión norte-sur.

En el contexto del FCC, según los términos del Canciller Wang Yi, el nuevo modelo de Cooperación Sur-Sur abarca cinco dimensiones (Ayllón Pino y Emmerich, 2015, p. 18):

Por su parte, en la Declaración de Beijing se plasman los principios normativos sur-sur y la idea de plataforma de cooperación: respeto, igualdad, pluralidad, beneficio mutuo, cooperación, apertura, inclusión y no condicionalidad. De acuerdo con Vadell, (2022) estos principios proporcionan un marco normativo y procedimental multilateral que difiere de los postulados de la cooperación norte-sur y de su normatividad de la ayuda.

De los postulados mencionados, se desprende la promoción de un sistema de cooperación para el desarrollo alternativo, desde China y para el Sur Global, que haga contrapeso al sistema creado hace más de setenta años por medio de la estructura de la OCDE, impulsado y patrocinado por los Estados Unidos (Ríos, 2020).

Siguiendo a Lo Brutto y González Gutiérrez (2015), en términos conceptuales, la novedad de China en torno a la noción tradicional de la Cooperación Sur-Sur es el enfoque win-win (ganar-ganar) desplazando la noción tradicional basada en la acción solidaria. Se trata de un lineamiento que es posible rastrear en todas las dimensiones de la cooperación impulsadas desde Beijing.

La preeminencia del interés estratégico por sobre el enfoque solidario acrecienta el rol de la cooperación técnica, toda vez que esta modalidad específica de cooperación permite el intercambio de conocimiento mutuo ente los actores, condición necesaria para el desarrollo de iniciativas posteriores.

4. La relación de América Latina y el Caribe con la República Popular China en el contexto del Foro China-CELAC: oportunidades y desafíos

El FCC establecido en 2014 constituyó la formalización del acercamiento político que desde el inicio del milenio acompañó la profundización de los lazos económicos y comerciales entre las regiones. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), un mecanismo de concertación política de carácter intergubernamental creado en 2011 para enfrentar los retos comerciales, económicos, de desarrollo y cooperación presentes en ALC, constituía un escenario atractivo como plataforma de relacionamiento para ambas partes.

Desde la perspectiva de China, este foro que agrupa a los 33 países latinoamericanos – sin la presencia de Estados Unidos y Canadá- le permitía superar, de manera complementaria, la estricta dimensión bilateral en su vinculación con los países de ALC y dar curso a la Asociación de Cooperación Estratégica Integral, dispuesta para su política exterior hacia la región (Ayllón Pino y Emmerich, 2015).

En términos de las estructuras productivas, el correlato de este concepto remite a las necesidades del modelo de desarrollo chino y a las posibilidades de los países latinoamericanos, dado que América Latina y el Caribe en su conjunto cuentan con abundantes recursos naturales y China dispone de recursos financieros y desarrollo industrial y tecnológico (Ríos, 2019).

Por su parte, para América Latina y el Caribe la formalización del FCC representó la oportunidad de diversificar las posibilidades de acción en un contexto de reconfiguración del poder global, atravesado desde una situación regional de subordinación en el sistema internacional, considerada con Rusell y Tokatlian (2013) un rasgo estructural.

No obstante, se trata de un relacionamiento que presenta una desafiante asimetría en términos económicos y comerciales. Esto ha sido advertido desde la academia bajo la denominación del efecto de reprimarización de las economías latinoamericanas, que implica también un efecto adverso en algunos procesos industriales, en contraposición a las necesidades derivadas de la matriz productiva (Slipak y Ghiotto, 2019).

A este escenario complejo se suman los problemas estructurales de las economías latinoamericanas para avanzar en su desarrollo industrial, en particular por la débil implementación de políticas de cambio estructural que impulsen a los sectores modernos y de alta productividad. En este contexto, la necesidad de diversificar los flujos de comercio e inversión extranjera que permitan ampliar la capacidad de exportación es una constante en la agenda de los gobiernos regionales. La posibilidad de ampliar la oferta exportable hacia procesos de mayor valor agregado requiere a su vez potenciar la industria manufacturera, sector que continúa siendo el centro de la innovación tecnológica (CEPAL, 2020).

En este marco, resulta estratégico evaluar los márgenes de oportunidades posibles de ser capitalizadas por los países latinoamericanos a partir de las transformaciones que asume Beijing en su condición de potencia industrial y tecnológica con un destacado rol global.

En este contexto cobra relevancia la trayectoria del FCC. En los términos de Vadell (2022), consolidado en la actualidad como plataforma política regional de cooperación. Hasta el momento el FCC ha llevado a cabo tres Reuniones Ministeriales: en 2015 en Beijing, en 2018 en Santiago de Chile y la última en 2021 bajo la modalidad virtual. En cada una de estas reuniones se ha aprobado un plan de cooperación que cubre el período entre la celebración de los foros, en los que se percibe una actualización y ampliación de los objetivos y las áreas focales de la cooperación (Regueiro Bello y Suarez, 2022).

A continuación, se desarrolla el análisis de la cooperación institucionalizada en el marco del FCC, tomando como referencia las dimensiones establecidas por Ayllon (2013) para la Cooperación Sur-Sur: política, económica y técnica.

5. La cooperación institucionalizada en el marco del Foro China-CELAC

En este punto se analizan las características de la cooperación política, económica y técnica en función de los compromisos institucionalizados en el ámbito del FCC, es decir formalizados en los documentos suscriptos por las partes e incorporados al acervo del foro interregional.

5.1. La reafirmación de los consensos políticos centrales en torno a la agenda global

La cooperación política coordinada en el FCC, de carácter intergubernamental y regional, se materializa en posicionamientos políticos de bloque referidos a los asuntos centrales de la agenda global y a las demandas promovidas desde el Sur Global.

En este sentido, se destaca en primer término la adhesión al consenso global sobre la concepción del desarrollo contemporáneo considerado en su triple dimensión social, económica y ambiental. Ello a partir de la suscripción en el 2015 de la Agenda de Acción de Addis Abeba, -un marco mundial para financiar el desarrollo-, la Agenda 2030 con los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible establecidos para ampliar la cobertura de los compromisos mundiales, el Acuerdo de París suscripto luego de la evidencia científica de los efectos adversos del cambio climático y de su origen antropogénico (IPCC, 2014); y de la Nueva Agenda Urbana adoptada en 2016, propuesta con el objetivo de reconsiderar los sistemas urbanos y la forma física de los espacios urbanos como un medio para lograr un futuro mejor y más sostenible.

En sintonía con ello, los instrumentos adoptados en el ámbito del FCC presentan en forma transversal el compromiso de las partes en función de la promoción del desarrollo sostenible, inclusivo y resiliente, profundizado en el contexto posterior de la pandemia de COVID-19 en los términos del progreso hacia la recuperación verde, sostenible e inclusiva.

Por otra parte, a partir de la lectura de los documentos del FCC, se observa una continuidad respecto del consenso en torno a la necesidad de profundizar el multilateralismo en el sistema internacional, como condición sine qua non para el abordaje de los desafíos comunes.

En la Declaración de la Tercera Reunión Ministerial de 2021 se expresa del siguiente modo:

Se trata de un hilo conductor que representa la vigencia del posicionamiento del Sur Global que desde la primera década del milenio impulsa una agenda sistémica reformista. La promoción del multilateralismo y una mayor democratización de las relaciones internacionales adoptaron un fuerte impulso en el marco del proceso de redistribución del orden mundial y de crisis de la globalización iniciada en la primera década del milenio.

Si bien promediando la segunda década se moderan los alcances y posibilidades de logros concretos de los BRICS y la distribución del poder mundial asume un carácter relativo, de la etapa previa se verifica como una tendencia, el ascenso global de China y la interdependencia económica presente en todas las regiones respecto de la potencia asiática.

5.2. La presentación regional de las iniciativas chinas para la promoción del desarrollo global

En materia de cooperación económica, se destaca la presentación regional ante el FCC de las iniciativas chinas para la promoción del desarrollo global, la Franja y la Ruta de la Seda, (BRI por sus siglas en inglés) y la Iniciativa Global de Desarrollo. La primera consiste en un megaproyecto que implica el desarrollo de corredores económicos que vinculan comercial y productivamente a países de Europa, regiones de Asia y de África, en tanto la Iniciativa Global de Desarrollo consiste en un llamamiento para que se fortalezca la cooperación internacional para el desarrollo y se acelere la implementación de la Agenda 2030 en el marco de la recuperación necesaria luego de la pandemia del COVID- 2019.

Respecto a la metodología adoptada para la comunicación de las grandes iniciativas impulsadas por Beijing, se observa luego del anuncio global, su presentación formal a escala regional a través de foros institucionalizados para su adhesión a nivel multilateral. Posteriormente, su materialización en proyectos económicos concretos se canaliza a nivel bilateral.

En el marco del diálogo interregional con América Latina y el Caribe, la invitación a la región a formar parte de la Iniciativa de la Franja y la Ruta tuvo lugar en la II Reunión Ministerial del Foro CELAC-China, llevada a cabo en Santiago de Chile, en enero de 2018 y quedó plasmada en la Declaración Especial de Santiago. En tanto en la III Reunión Ministerial del FCC de 2021, se incorporó la Iniciativa Global de Desarrollo, así como también el reconocimiento del rol del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura y el Nuevo Banco de Desarrollo, para el fortalecimiento de la cooperación a través del financiamiento.

La cooperación en materia económica, comercial y de inversiones constituye un aspecto central en el marco del posicionamiento global de China como impulsora de una globalización inclusiva (Liu y Dunford, 2016). En el contexto de crisis del orden internacional liberal dado a partir de la segunda década del milenio, de reconfiguración del poder global y de tensiones por la amenaza de pérdida de la hegemonía estadounidense, China presentó iniciativas globales promotoras del desarrollo bajo la retórica del ideal de una construcción de “comunidad de futuro compartido para la humanidad”, como un objetivo clave de las relaciones internacionales de China hacia la creación de un nuevo orden internacional (Staiano, 2022).

Más allá de la narrativa oficial, el impulso de las iniciativas mencionadas ha dado lugar en la academia a un extenso análisis respecto de las motivaciones que las originaron. En este sentido, Rubiolo y Busilli (2021) señalan desde un enfoque de economía política internacional, que China intenta desarrollar y proyectar su poder económico a través del BRI, tanto en su periferia, como en el resto del globo. Asimismo, la iniciativa responde también a objetivos de naturaleza doméstica, vinculados a su proceso modernizador.

En el ámbito del FCC, la presentación de la agenda de China en materia de promoción el desarrollo alcanza una dimensión multilateral y formal. No obstante, el desafío para cada uno de los países de la región es detectar y adaptar posibilidades según las prioridades nacionales para el desarrollo de capacidades productivas. En este último aspecto la cooperación técnica cumple un rol estratégico permitiendo el incremento de conocimiento mutuo, desde el cual avanzar en el desarrollo de proyectos específicos.

5.3. La cooperación técnica impulsada desde los subforos del Foro China-CELAC

En el ámbito del FCC, el análisis de la cooperación técnica remite fundamentalmente a la dinámica adoptada por los foros especializados, también denominados subforos. Se trata de espacios de diálogo reconocidos institucionalmente en ocasión de las reuniones ministeriales de la alianza interregional. Son impulsados principalmente para el intercambio de conocimiento mutuo y desarrollo de iniciativas respecto de temas específicos, en torno a los cuales se convoca a distintos actores en un formato flexible compatible con la dinámica de una agenda de co-creación.

Dado que se trata de una cooperación esencialmente descentralizada, participan en los foros especializados actores provenientes de los sectores público y privado, de la sociedad civil y del ámbito académico. De acuerdo con la agenda específica de cada reunión son convocados funcionarios de las carteras ministeriales con competencia, diplomáticos, funcionarios de los gobiernos subnacionales y de organismos internacionales, académicos, partidos políticos, asociaciones civiles, empresas y cámara empresariales e instituciones financieras de ambas partes, como el Consejo Chino Para el Fomento del Comercio Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo en el caso de las cumbres empresariales.

Si bien los primeros antecedentes surgen en la etapa de intensificación de las relaciones sino-latinoamericanas y caribeñas dada en la primera década del milenio, una vez constituido el FCC en 2014 son formalmente reconocidos e incorporados a su institucionalidad, registrándose nuevas ediciones y ampliándose la diversidad de asuntos abordados.

Tal como se detalla en el Cuadro 1 del Anexo, mediante la planificación de la cooperación suscripta en la Primera Reunión Ministerial realizada en Beijing en enero de 2015, se reconoció la labor y la continuidad de los foros dedicados a la agenda empresarial, legal, agrícola, diálogo político joven, aportes desde los think tanks y la sociedad civil. Además, se recomendó el establecimiento de foros dedicados a infraestructura, innovación científico-tecnológica y cooperación entre gobiernos locales, posteriormente concretados.

De igual modo, en el marco de la Segunda Reunión Ministerial llevada a cabo en Santiago de Chile en enero de 2018, mediante el Plan de cooperación dispuesto para el período 2019-2021 se incorporó el foro académico de alto nivel y el foro de partidos políticos y se creó el foro sobre reducción de la pobreza y el desarrollo.

La tendencia se profundiza tras la pandemia del COVID-2019 y en el contexto de la Tercera Reunión Ministerial llevada a cabo en diciembre de 2021 se reconocen los logros alcanzados en los foros dedicados a la defensa y a la medicina tradicional, al tiempo que se instituyen los foros de cooperación en tecnologías digitales; transporte; gestión en emergencias, sector privado y desarrollo juvenil.

Actualmente son 19 los subforos vigentes reconocidos en documentos oficiales, y 41 las ediciones llevadas a cabo desde la formalización del FCC. Además de los mencionados, otros foros han sido anunciados a la espera del momento oportuno de realización y aún no se han concretado, como el dedicado a energía y minería, cooperación industrial y cooperación espacial.

En cuanto a las iniciativas generadas en el ámbito de los foros especializados, se identifican acuerdos de distinto tipo posibilitados por una de las características destacadas de la cooperación técnica que es su flexibilidad. Esto se debe parcialmente a que al abrigo de esta modalidad se desarrollan una multiplicidad de acuerdos institucionales que combinan de distintas maneras sus aportes de conocimientos, capacidades y recursos (PIFCSS, 2021).

En términos generales se observa al concluir cada edición, la publicación de declaraciones de partes donde se plasman los consensos obtenidos en torno a cada agenda. No obstante, en menor medida y sobre todo en los foros con alguna trayectoria de continuidad, se observa la articulación de programas y acuerdos de intención del tipo memorándum de entendimiento de aplicación general, los cuales son tratados en la siguiente Reunión Ministerial para su consideración. En este último aspecto, a título ilustrativo, se mencionan los siguientes:

• Programa “Respuesta y recuperación al impacto del COVID-19 en los medios de vida rurales y los sistemas alimentarios en los países de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)”: se trata de una iniciativa de cooperación triangular llevada a cabo a través del Fondo Fiduciario de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y China. Su objetivo principal es impulsar la digitalización en zonas rurales y estrategias de digitalización y comercio electrónico en la agricultura. En el marco de la Reunión Ministerial de 2021 del FCC, China confirmó el financiamiento de 2 millones de dólares y en el Foro de Ministros de Agricultura China – América Latina y el Caribe, la FAO anunció el ingreso en la última fase de la aprobación del programa. Actualmente se encuentra en ejecución en beneficio de doce países miembros de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños.
• Programa de Asociación Científico Tecnológica China-América Latina y el Caribe: su implementación fue anunciada en el marco del Primer Foro de Innovación Científica y Tecnológica China-América Latina de 2015. En el marco de este Programa se destacan iniciativas como el establecimiento del Laboratorio Conjunto de Energías Limpias y Cambio Climático de China-América Latina y el Caribe y el Centro de Investigación Conjunta de Tecnología Agrícola China-América Latina y el Caribe.
• Programa de Intercambio de Científicos Jóvenes de China y América Latina y el Caribe: creado con el objetivo principal de financiar a estudiantes de América latina y el Caribe para realizar trabajos de investigación conjunta en China. Su implementación fue anunciada en el marco del I Foro de Innovación Científica y Tecnológica China-América Latina de 2015.
• “Iniciativa Chongqing de las Comunidades Empresariales de China y los países de América Latina y el Caribe”: fue anunciada durante la 14° Cumbre Empresarial China-América Latina y el Caribe, con el objetivo de ampliar las áreas de cooperación. Las propuestas de esta iniciativa incluyen abordar conjuntamente los desafíos causados por la COVID-19 y defender el sistema de comercio multilateral.
• Construcción del Centro de Innovación Alimentaria Sostenible China-América Latina y el Caribe: la iniciativa fue promovida en el ámbito del Foro de Innovación Científico-Tecnológico de China-América Latina y el Caribe de 2022. Ameritó la firma de memorandos de entendimiento entre el Ministerio de Ciencia y Tecnología de China con las autoridades científicas y tecnológicas pertinentes.

Además de los programas e iniciativas mencionadas, en el contexto de realización de las cumbres empresariales interregionales se menciona el desarrollo de parques industriales, también promovidos desde el ámbito de las reuniones ministeriales del FCC. Hasta el momento se han concretado el Parque Industrial Pouso de XCMG, inaugurado en el 2014 en Brasil; el Parque Industrial China-América Latina y el Caribe de Laoting situado en la ciudad de Tangshan, provincia de Hebei, cuya apertura data del 2015; el Parque Industrial Abierto en la ciudad de Zhuhai, China, inaugurado en noviembre del 2017 y el Parque Industrial Hofusan situado en Nuevo León, México abierto en el 2019.

6. Consideraciones finales

En el desarrollo de este trabajo se destaca desde la dimensión política que el Foro China-CELAC ha permitido institucionalizar regionalmente los consensos políticos a favor del concepto de desarrollo contemporáneo –verde, sostenible e inclusivo- y la necesidad de profundizar el multilateralismo como condición sine qua non para el abordaje de los desafíos comunes, adoptados desde la impronta del Sur Global.

A su vez, desde la dimensión económica, se destaca el rol de la alianza interregional para la diplomacia de anuncios por parte de Beijing, a través de la cual institucionaliza en América Latina y el Caribe sus iniciativas para la promoción del desarrollo global (la Iniciativa de la Franja y la Ruta de la Seda y la Iniciativa Global para el Desarrollo), de posterior continuidad bilateral con cada uno de los países de la región.

Finalmente, desde la dimensión técnica, se encuentra que el recorrido del Foro China-CELAC ha permitido fortalecer a nivel interregional la cooperación en este aspecto a través de la ampliación y diversificación de los temas de agenda canalizados a través de las reuniones de cooperación sectorial, hallándose incipientes mecanismos concretos de alcance regional bajo la modalidad de programas y proyectos.

Del análisis conceptual efectuado se desprende que la cooperación en el ámbito del Foro China-CELAC se articula desde la concepción que la diplomacia de Beijing le confiere bajo los parámetros del beneficio compartido, expresado en la fórmula win–win. En ese sentido es preciso tener en cuenta, tal como sostiene Colacrai (et al. 2009), que la región de América Latina y el Caribe cuenta con experiencia en el ámbito de la Cooperación Sur-Sur.

Además, considerando la situación de la región latinoamericana y caribeña, rezagada en cuanto a su inserción en la economía global, con el mayor índice de desigualdad económica e inequidades en dimensiones claves del desarrollo humano (PNUD, 2019), la posibilidad de establecer modelos de relacionamiento orientados a la creación de capacidades productivas constituyen una variable de política pública sumamente estratégica.

En el límite entre la profunda asimetría de la alianza interregional con la potencia asiática, determinada por características económicas estructurales y los márgenes de oportunidades para una agenda de mutuo beneficio, el desafío para la región consiste en que la asociación estratégica integral de interés de Beijing, sea también una oportunidad para la construcción de una agenda orientada a un cambio en el estilo de desarrollo de los países de América Latina y el Caribe.

A partir de los resultados obtenidos en este trabajo, resulta posible a futuro continuar esta línea de investigación profundizando en el vínculo dado entre el desarrollo de iniciativas de cooperación y su impacto en la construcción de capacidades sectoriales regionales.

Biografía

Licenciada en Relaciones Internacionales. Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Alumna de la Especialización en Estudios Contemporáneos de América y Europa de la Universidad de Buenos Aires. Me desempeño en el área de asuntos internacionales del gobierno de la provincia de Tierra de Fuego, A. e I. A. S. y en consultoría para organizaciones de la sociedad civil en materia de cooperación internacional y agenda ambiental.

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Notas

[1] Desde el campo teórico de las relaciones internacionales el término bandwagoning refiere a la posibilidad de los Estados de aliarse a la coalición dominante para alcanzar ganancias relativas.
Para profundizar sobre el concepto ver Clulow, G. (2013). Una visión introductoria a los principios del realismo político. Universidad ORT Uruguay.
https://dspace.ort.edu.uy/bitstream/item/2737/documentodeinvestigacion96.pdf

Anexo

Cuadro: Subforos institucionalizados en el marco del FCC

Fuente: Elaboración propia a partir de información publicada en el sitio http://www.chinacelacforum.org/esp/ y gacetillas de prensa de los países miembros de FCC.