Perú y la República Popular China: oportunidades y desafíos en la gobernanza de los recursos de la industria cuprífera peruana a partir de la demanda china.

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Estefanía Rouco

Resumen

La exportación de cobre es fundamental para comprender el crecimiento de la economía peruana en las últimas décadas, así como también la relación comercial que mantiene con la República Popular China, país que en la actualidad es el principal comprador de este metal a nivel mundial. La industria relacionada con el cobre y los planes de inversiones de las empresas chinas para la creación y ampliación de las explotaciones cupríferas alcanzan cifras millonarias. El presente trabajo, primero, investiga la industria del cobre en la República de Perú y el rol de la República Popular China en la actividad cuprífera peruana. Luego, analiza las políticas públicas y los planes de acción gubernamentales destinados a la minería. Finalmente, se discuten los desafíos y las consecuencias de la extracción del cobre en el territorio peruano.

Palabras Clave

Minería del cobre peruano | Comercio entre la República Popular China y Perú | Gobernanza de los recursos naturales estratégicos

1. Introducción

Este trabajo indaga en el caso de la industria del cobre en Perú, siendo este metal el objeto de estudio elegido para la investigación porque ocupa un lugar importante en el ranking de exportaciones del sector minero peruano y es esencial para comprender el panorama actual de la economía de dicho país. La creciente relación comercial con la República Popular China (RPC) generó un salto cuantitativo en las exportaciones cupríferas peruanas, pero el aumento en la explotación del cobre también trajo aparejados desafíos ambientales, políticos y sociales.

La primera parte de la investigación se enfoca en la descripción de los yacimientos de cobre en Perú, a la caracterización de las etapas de la explotación peruana de los metales en general y del cobre en particular y a algunos indicadores relacionados con la producción actual. En la segunda parte se explora el rol de la República Popular China en las inversiones del sector minero peruano y las importaciones de cobre que la RPC requiere para su actual desarrollo económico, y especialmente, para su crecimiento industrial que este país requiere. En la tercera parte del trabajo, y tomando en cuenta el concepto de gobernanza, se presentan algunas políticas públicas que el gobierno peruano lleva adelante para potenciar el sector minero y dar transparencia a nivel social a todo el proceso productivo. Por último, se mencionan algunos de los desafíos que esta actividad extractiva ocasiona en los planos políticos, económicos, ambientales y sociales. La investigación finaliza con algunas conclusiones sobre el problema desarrollado.

2. La industria del cobre en la República de Perú

Perú es un país que además de tener una gran diversidad biológica, cuenta con uno de los depósitos de minerales más ricos del mundo. Gracias a los sedimentos del período cuaternario, tiene recursos polimetálicos y no metálicos en su territorio, aunque éstos se encuentran geográficamente dispersos (Bury, 2005, p.224). En lo que respecta al cobre, está dotado con tres franjas métalo-genéticas, pertenecientes al paleoceno, eoceno-oligoceno y mioceno (Acosta, 2014, p.98)

Del total de la industria extractiva metalífera peruana, el cobre ocupa un lugar destacado, porque además de haber aumentado en gran número su producción, crecieron enormemente los proyectos de inversión para la extracción de este metal (ComexPerú, 2021). De los 24 departamentos que actualmente conforman la división administrativa de Perú, en 15 se extrae cobre (Landa, 2017, p.149). Esta producción es tan importante para la economía nacional, que la CEPAL (2013, p. 18) ubica a Perú, junto con Chile y Bolivia como el grupo de países de la región en el que la minería representa los más altos valores totales de exportaciones. Las principales minas de cobre se encuentran en Áncash, Arequipa, Cajamarca y Apurímac, por lo que se observa una concentración en el sur del país (Ministerio de Energía y Minas, 2017, p.4)

En un informe de Eduardo De Echave Cáceres para la CEPAL (2020, p.15) el autor identificó tres momentos claves en el desarrollo de la industria minera peruana de las últimas décadas, que también afectaron positivamente el crecimiento del producto bruto interno (PBI) del país: el primer hito es el de 1993, denominado “Efecto Yanacocha” por el nombre del yacimiento de oro de esa región, que llevó a Perú a convertirse en el primer productor aurífero de América Latina y a expandir la producción de la minería a una mayor escala. El segundo hito es en el año 2001, denominado “Efecto Antamina”, pues este yacimiento se convirtió en una de las minas de cobre más grandes del mundo, cuya explotación elevó exponencialmente la producción peruana de cobre y zinc. El último hito mencionado es el “boom del cobre”, que comprende el período de los años 2013 a 2016, donde el desarrollo de múltiples explotaciones mineras, especialmente de cobre, ampliaron la producción local en gran escala. Este momento clave no tiene un nombre regional porque comprende el comienzo de la explotación de las minas de Constancia, Antapaccay, Las Bambas y Apurímac, entre otros departamentos peruanos.

El salto en la producción minera de Perú en la década de 1990 también encuentra una explicación en las reformas establecidas en la Constitución de 1993: la inversión extranjera fue considerada de vital importancia para el desarrollo de la economía, y se emprendieron modificaciones relacionadas con la tenencia de tierras para facilitar la adquisición de las mismas por el sector privado. Antes, la otorgación de concesiones mineras estaba regulada por decretos que eran contradictorios entre sí, pero en 1996 se creó un nuevo sistema centralizador para regular las concesiones y se adoptó un nuevo patrón de referencia geográfica catastral (Bury, 2005, pp. 222-223).

La industria peruana del cobre también se ha modificado drásticamente a partir de los últimos años. Penny Bamber, Karina Fernandez Stark y Gary Gerrefi (2016, p.33) analizaron la actualización de las capacidades operativas de la extracción del cobre en Perú, para concluir que la producción total se ha expandido, además de que la fabricación de componentes y productos relacionados con la industria del mismo modo se acrecentó en los últimos tiempos.

Sin embargo, como la estructura de exportaciones de Perú depende tanto de la venta del cobre y el oro, los cambios en el precio internacional de estos metales repercuten enormemente en la economía peruana, como sucedió en el año 2017 y 2018 (CEPAL, 2019, p.60)

Según los cálculos de la Cartera de Proyección de Construcción de Mina (Ministerio de Energía y Minas, 2021a, p.21) las inversiones para la extracción cuprífera lideran la lista, con 23 proyectos que suman un total de US$ 36.507. Respecto a la producción actual, la situación epidemiológica del COVID-19 y las restricciones consecuentes impactaron en los números del cobre. Según el Boletín Estadístico Minero (Ministerio de Energía y Minas, 2021c, p.4) como consecuencia del brote de COVID –19 el gobierno implementó un decreto en el cual estableció la reducción de la actividad de las empresas mineras, realizando estas actividades, consideradas “críticas”, con el personal operativo mínimo e indispensable. Sin embargo, para los últimos dos trimestres los números comenzaron a normalizarse y así el cobre tuvo un aumento interanual, medido en febrero de 2021 de +0.7%. En el ranking de empresas, la Compañía Minera Antamina es la principal productora de cobre (22%), seguida de la Sociedad Minera Cerro Verde (18.6%) y Southern Peru Copper Corporation (18.3%).

Tabla: Producción trimestral de cobre en Perú en 2020 (en tonelada métrica fina)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Energías y Minas (2020)

A partir de esta breve descripción general de la industria cuprífera, se puede caracterizar al cobre como un recurso natural estratégico (RNE) de la República de Perú, ya que concuerda con la definición de De Paula (2005, p.11) de que el RNE es un “recurso natural escaso que actual o potencialmente es vital para el desarrollo de la actividad económica o para el mantenimiento de la calidad de vida de un país”, porque la presencia de yacimientos de cobre en Perú y su posterior explotación han sido fundamentales para el desarrollo de la economía nacional, especialmente a partir del impacto de la demanda de la República Popular China. “Para las economías de Chile y el Perú, el cobre es un elemento estratégico que ha tenido una incidencia importante en los indicadores de exportaciones, el crecimiento económico, los ingresos fiscales y la inversión extranjera directa (IED) de las últimas tres décadas” (León et. Al., 2020: 88). Aunque el paradigma respecto al empleo de la energía está cambiando, teniendo en cuenta el impulso que se está dando a reducir la emisión de carbono y el uso de combustibles fósiles, el cobre sigue siendo clave como insumo estratégico para las nuevas tecnologías de almacenamiento de energía (León et. Al., 2020: 95).

3. El rol de la República Popular China en la actividad extractiva cuprífera peruana

En algunas regiones de Perú, el cobre y sus principales derivados ocupan el primer lugar en la lista de exportaciones locales, y es la RPC el principal destinatario de estos productos: según la Sociedad de Comercio Exterior de Perú (2021) en Arequipa China es la principal compradora con un 39.8%, y en Cusco concentra un 67.1% del total de las exportaciones cupríferas.

Víctor Torres Cuzcano (2014, p.104) dividió en dos las oleadas de inversiones chinas en Perú: la primera comenzó en 1990, con la llegada de las inversiones de la China Petroleum Corporation (para la extracción de petróleo) y la Shougang Corporation (para la extracción de metales); y la segunda se consolidó a mediados de la década pasada, cuando desembarcaron las grandes empresas trasnacionales mineras, como Chinalco, Minmetals, Zijin Consortium y Jiangxi. Un gran impulso para el avance de las inversiones chinas en el sector minero peruano en esa segunda oleada fue la firma del tratado de libre comercio (TLC) del año 2009. Tras su entrada en vigencia, la RPC destinó miles de millones de dólares en concepto de IED para desarrollar cuatro proyectos mineros (Fairlie Reinoso, 2010, p. 32). Aproximadamente el 23% de la producción total de cobre de Perú proviene de minas que son operadas por empresas chinas, y en caso de concretarse los proyectos de inversión futuros en Ampliación Toromocho, Pampa de Pongo, Javier, Galeno y Rio Blanco, este porcentaje crecería aún más (Ministerio de Energía y Minas, 2020).

Perú tiene un rol de exportador de materias primas, mientras que de la RPC importa productos elaborados, bienes de consumo y bienes de capital. Dentro de la canasta de exportación existen algunos productos no tradicionales, relacionados con la pesca y los recursos forestales, y algunos bienes de sectores de valor agregado, pero en comparación con la exportación de metales los números no son relevantes (Fairlie Reinoso, 2010, pp.15-16). Por otro lado, la RPC cuenta con yacimientos de cobre, pero resultan insuficientes para satisfacer la necesidad de este metal por la alta demanda requerida por la industria. A diferencia de lo que sucede en Chile y Perú, en la RPC los depósitos de cobre son generalmente medianos y pequeños, y la calidad del metal es inferior: uno de los motivos tras las grandes inversiones e importación del cobre peruano es que el grado promedio de éste es de 1.6%, mientras que el cobre chino tiene un grado de 0.55% (Li et. Al., 2017, p.3). Como principal consumidora mundial de cobre refinado, la demanda de la RPC aumentó en un 73.3% en la última década, número que es aún más significativo si se tiene en cuenta que en el resto del mundo la demanda se contrajo en un 7.2% (Jorratt, 2021, p.30). La rápida recuperación de la demanda china en el contexto de la pandemia por COVID-19, y el retraso en los envíos de cobre chileno generado por malas condiciones climáticas llevó a que en el año 2021 el cobre tuviera una tendencia alcista en su cotización (PCR, 2021, p.4).

En los últimos 20 años, la capacidad de fundición y refinación de este metal ha aumentado, en la RPC, en un 9.6% anual, número que cobra mayor importancia si se lo compara con la tasa anual promedio del resto del mundo, que fue de un 0.8% (León et. Al., 2020:93). De los dos productores más importantes de América Latina, Chile y Perú, el primero mantiene una importante capacidad de refinación y fundición, pero en las últimas décadas no se realizaron las inversiones necesarias para incrementarla. En el segundo caso, el de Perú, este país solo figura con un 1.4% -refinación- y 1.8% -fundición- en su participación mundial (León et. Al., 2020:93).

Los futuros proyectos principales de las empresas chinas en la extracción del cobre, según el Ministerio de Energía y Minas (2021a, p.13) son los de Ampliación Toromocho, Don Javier, y la fase I de Chalcobamba, liderados por Junefield Mineral Resources Holding Limited, Aluminium Corporation of China Overseas Holdings Limited y MMG Limited. En lo que se refiere a inversiones, y por dar un ejemplo, MMG Limited invertirá US$ 130 millones en el año 2022.

4. Las políticas públicas y los planes de acción gubernamentales destinados a la minería

José de Echave Cáceres (2020, p. 12) consideró que el crecimiento de la producción y exportación del cobre tiene que estar acompañado por políticas públicas adecuadas, para que así la industria influya positivamente en el desarrollo de la economía del Perú. Para esto el autor apeló al concepto de gobernanza, entendiéndola como

El gobierno de los procesos de interacción y toma de decisiones entre diversos actores, gubernamentales y/o no gubernamentales, involucrados en un problema colectivo relacionado a la gestión de los recursos naturales, que, en un contexto dado, lleva a la creación, reforzamiento, reproducción o cambios de reglas institucionales, formales e informales, para resolver conflictos de interés sobre dichos recursos entre los actores involucrados (De Echave Cáceres, 2020, p.12).

Tomando en cuenta el proceso de interacción y la toma de decisiones, y bajo la consigna de “construir un clima de paz social a través del diálogo para alcanzar consensos orientados al desarrollo sostenible del sector y al bienestar de las poblaciones de las zonas de influencia”, el gobierno peruano implementó un plan de acción para construir esta paz social en base a una tríada de políticas públicas: el fortalecimiento de la Oficina de Gestión Social, el Comité de Gestión Minero-Energético y el Monitoreo Ambiental Participativo (Ministerio de Energía y Minas, 2021b, pp. 19-25). Para el fortalecimiento de la Oficina General de Gestión Social, se prevé la conformación de equipos ad hoc para realizar consultas previas, la gestión de los conflictos a través de la perspectiva territorial, el fortalecimiento en inversión social y la articulación gobierno-empresarial, entre otras medidas. El Comité de Gestión Minero-Energético, que ya cuenta con instalaciones en Cajarmarca, Loreto y Apurímac, será conformado como un espacio de capacitación, resolución de conflictos y promoción de inversiones sostenibles. El Monitoreo Ambiental Participativo se implementará para coordinar la participación de los ciudadanos en los asuntos mineros, para que así puedan acceder a la información relacionada con el impacto ambiental de las exploraciones y explotaciones en el territorio.

Otra iniciativa para otorgar mayor accountability al accionar de las empresas extractivas mineras – es decir, transparencia y responsabilidad- fue la adhesión del gobierno peruano al EITI (Extractive Industries Transparency Initiative), que según la página oficial de la iniciativa en Perú es ” una alianza estratégica mundial que reúne a gobiernos, empresas extractivas y grupos de la sociedad civil. Promueve la transparencia y la gestión responsable de los recursos petroleros, gasíferos y mineros, poniendo a disposición información sobre los pagos que realizan las industrias, cómo se usan y sus obligaciones socioambientales” (EITI Perú, 2021). En un informe de Michel Jorratt (2021, pp. 97-98) para la CEPAL, el analista consideró que gracias a esta iniciativa existe información disponible sobre los impuestos que pagan las empresas mineras, pero que la adhesión de éstas es voluntaria, y que los datos cargados tienen un desfase de años que perjudican el acceso a la información. Estas dificultades se suman a que el Código Tributario de Perú tiene una norma de reserva, que permite que la dependencia tributaria no divulgue por iniciativa propia el monto de los impuestos abonados.

Uno de los aspectos fundamentales para reforzar la gobernanza es la coordinación entre los distintos actores que participan en el proceso, y según Cynthia Sanborn y Victoria Chonn (2015, p.3), en el caso de la industria minera peruana, es necesario que tanto las empresas mejoren la transparencia respecto al manejo de las cuestiones ambientales y de seguridad, como también que los países en donde se realizan las actividades extractivas refuercen la capacidad y el compromiso en la regulación y normativa vigente.

El Índice de Gobernanza de los Recursos Naturales (Natural Resource Governance Institute, 2021:1) calificó al sector minero peruano con un puntaje de 75/100, que correspondería a la categoría de una “buena gobernanza”. La facilitación de datos oficiales a través de las páginas del Ministerio de Energía y Minas explicó la mejora en la puntuación del año 2020 al año 2021, sin embargo, el Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales consideró que la falta de normas claras en los criterios entorpece la comprensión del marco jurídico para las empresas que estén interesadas en ingresar a las concesiones mineras, y que se debe fortalecer el accountability respecto al cumplimiento de las normas ambientales y sociales (Natural Resource Governance Institute, 2021:2).

5. Desafíos y consecuencias de la extracción del cobre en el territorio peruano

Aún con los grandes beneficios mencionados en lo referente a atracción de inversiones y obtención de divisas a través de la exportación, la explotación minera, especialmente la cuprífera, no está exenta de desafíos. En lo referente a la recaudación fiscal, un problema común a los dos mayores exportadores de cobre del mundo, Chile y Perú, es el de la subfacturación. Un estudio realizado por Michael Hanni y Andrea Podestá (2019, pp.106-107) comparó los casos de estos dos países, dada la magnitud de la producción y extracción de este metal, para dilucidar si efectivamente existía una situación irregular en las declaraciones aduaneras competentes a la exportación de cobre. Los autores encontraron que tanto en Chile como en Perú el concentrado de cobre y cobre refinado fue vendido a un precio más bajo que el del mercado, estimando que entre el 2006 y el 2016 en Perú la subfacturación de cobrealcanzó 1.083 millones de dólares, lo que llevó al gobierno peruano a perder parte de su recaudación y divisas por causa de esta evasión fiscal.

Desde la faceta del desarrollo social y las oportunidades de empleo que ofrece la minería, el problema de la capacitación de los trabajadores es una de las limitaciones con las que cuenta la industria peruana del cobre. Con el aumento en la producción cada vez más jóvenes se vieron atraídos a ingresar en el mercado laboral que ofrece la minería, pero la escasez de programas de entrenamiento perjudica gravemente a la formación del capital humano (Bamber et. Al., 2016, p.44). Existe oferta académica de la mano de la Universidad Católica de Perú o la Universidad Nacional de Ingeniería, además de algunas instituciones técnicas, pero son los cursos especializados los necesarios para que los trabajadores puedan ingresar a los puestos laborales relacionados con la minería con un conocimiento sobre la extracción del cobre adquirido previamente (Bamber et. Al., 2016, p..44). Juana Kuramoto y Manuel Glave (2007, p. 172-173) también incluyeron a la dificultad de la minería para absorber la mano de obra no calificada como uno de los puntos en el conflicto entre la explotación minera peruana y el desarrollo local, porque consideraron que el canon minero no basta para lograr un avance en las condiciones de vida de la población circundante. Otro de los problemas relacionados con la explotación minera en general, y la cuprífera en particular, dado que está en el primer puesto de exportación de metales peruanos, es que las poblaciones que viven alrededor de las minas han tenido problemas para acceder al agua, que no solamente es fundamental para el abastecimiento de los hogares sino también para la agricultura y la ganadería local (Coté, 2005, p. 235-236).

Según un estudio de Yuri Landa (2017, p. 164-165) sobre la distribución de la renta de la minería cuprífera en Perú, en el nivel distrital la extracción del cobre influye positiva, aunque modestamente, en la construcción de infraestructura en educación, salud y vialidad. En el nivel departamental, el autor consideró que el impacto de esta industria en el sector de salud y educación se manifiesta solo de forma indirecta en lo que respecta al ingreso del canon minero, y que en materia de infraestructura vial las inversiones más grandes están destinadas a los departamentos que extraen más de 100.000 toneladas métricas de contenido fino de cobre.

Los problemas en la construcción de la gobernabilidad, y la falta de diálogos entre los actores involucrados en las actividades mineras cupríferas peruanas se han hecho más evidentes en los últimos meses del año 2021. La Minera Las Bambas, cuya explotación está a cargo de una empresa con capitales chinos, anunció que debido a la interrupción del transporte en la vía pública de la provincia de Chumbivilcas no continuaría con la producción de cobre (Las Bambas, 2021). En años anteriores, Las Bambas ya había sufrido problemas similares: en el 2018 se reportaron bloqueos en las zonas contiguas a la mina, mismo año en el que el gobierno peruano declaró el estado de emergencia por 30 días en el Corredor Vial Apurímac-Cusco-Arequipa (El Comercio, 2019). En el 2019 un bloqueo de las comunidades de la localidad de Fuerabamba llevó a que el transporte del concentrado de cobre se viera paralizado, causando pérdidas millonarias (Energiminas, 2019). En el 2020 el bloqueo provino de las comunidades del corredor minero del sur, lo que impidió tanto el embarque de cobre como el abastecimiento de insumos necesarios (Gestión, 2020). Aunque la conflictividad alrededor de Las Bambas ya estaba presente en los últimos años, la diferencia con el último bloqueo es que anteriormente no se había detenido la producción de cobre.

6. Conclusiones

El modelo del comercio de los metales peruanos coincide con otras exportaciones de países de América Latina: mientras que se exportan productos primarios, se importan productos ya industrializados. En el caso del cobre, Perú comparte la misma problemática que Chile, siendo que son los dos más grandes exportadores de este metal a nivel mundial: se genera un patrón comercial que vuelve a las economías altamente dependientes del precio internacional del cobre. Si éste sube, la economía crece. Si éste decrece, la economía se estanca. Siendo que la RPC es el mayor socio comercial de Perú, que éste principalmente exporte metales para importar productos chinos con valor agregado debilita la posición comercial peruana. La situación de la pandemia de COVID-19 en un principio generó una disminución en la producción trimestral del cobre, pero el retorno a las actividades extractivas llevó a que finalmente aumentara la exportación interanual 2020-2021.

Uno de los retos que tiene el gobierno peruano se relaciona con la evasión fiscal que se produce por la subfacturación del cobre. De tomar medidas más duras para evitar esta situación, el control y la recaudación correcta de impuestos y tasas puede usarse para fortalecer la capacitación del capital humano del sector extractivo minero, otro de los problemas mencionados anteriormente en el análisis, para que así quienes deseen trabajar en ese sector ya cuenten con un conocimiento previo sobre la materia. No son menores los problemas sociales y ambientales, dado que el bienestar de la población tiene que ser tomado en cuenta a la hora de desarrollar políticas públicas relacionadas con actividades que pueden tener un gran impacto local. Además, que la concentración de las minas de cobre esté en el sur del país condiciona el efecto derrame de esta actividad, porque no es la misma distribución de recursos para infraestructura, educación y salud obtenidos de la exportación cuprífera según el nivel departamental o distrital. Por último, aunque Perú está adherido al sistema EITI, sería deseable que contara con mayores mecanismos de transparencia y rendición de cuentas para que tanto la población como los investigadores puedan acceder con mayor celeridad a los datos sobre la minería local y los tributos que ingresan a las arcas estatales.

La oportunidad de crecimiento económico que genera la exportación del cobre, siendo que es el número uno en exportaciones minero-metálicas, también presenta un gran desafío para el gobierno peruano: el de armonizar los ingresos de las industrias mineras con políticas económicas, sociales, educativas y ambientales que beneficien a toda la sociedad. Es por esto que el concepto de gobernanza resulta útil, dado que resalta la interacción, la negociación y el diálogo ante el proceso de toma de decisiones para una mejor administración de los recursos naturales. El consumo de cobre a nivel mundial sigue liderado por la RPC, por lo que es fundamental para la economía peruana mantener una situación estable alrededor de las explotaciones mineras, para así garantizar el suministro de las minas y el traslado de la producción.

La conflictividad social, evidenciada a través del bloqueo alrededor de Las Bambas, puede ser un factor determinante al momento del desarrollo de los planes de inversión de las empresas mineras chinas, y esto puede tener un efecto negativo en la obtención de divisas, recaudación de impuestos y en la balanza comercial entre Perú y la RPC. Sin embargo, la creación de oficinas especializadas y la intervención del gobierno bajo la figura de mediador apunta a una mayor toma de conciencia del aparato estatal sobre el tema, allanando el camino hacia un futuro acuerdo entre las distintas partes.

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Biografía

Estefanía Rouco es licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Católica Argentina, técnica universitaria en Estudios sobre China Contemporánea de la Universidad del Salvador y maestranda en Relaciones Internacionales de la Universidad del Salvador. Trabajó en consultoría y en organización de eventos culturales relacionados con Asia. Expuso sobre los valores asiáticos en las jornadas de la Facultad de Filosofía, Letras y Estudios Orientales de la USAL, integró un equipo de investigación en la misma universidad y publicó en la Revista Asia/América Latina (2020) y en el blog de la revista (2021).

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