Resumen
Este artículo analiza la vinculación sino-argentina desde la triangulación con intereses europeos-norteamericanos hasta la actual fase de asociación a nivel estatal. Su diagnóstico afirma que si no es desarrollado el nivel de las burocracias públicos-privadas en el nivel provincial y no se buscan regiones-provincias que sean complementarias, el déficit comercial y la complejidad geopolítica tornará aún más problemático el intercambio para ambas naciones. Por lo tanto, propone el diseño de políticas públicas y estrategias privadas en el nivel provincial, en asociación con equipos binacionales y la búsqueda de agendas convergentes.
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, República Argentina. El Canciller Jorge Faurie con el Ministro de Relaciones Exteriores y Consejero de Estado de la República Popular China, Wang Yi, quien visita la Argentina para participar de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores del G20, 19 de mayo de 2018.
1. Introducción: sobre la asociación entre las dos regiones
Existe un consenso en los estudios de relaciones internacionales que el vínculo entre China y América Latina se construyó históricamente a partir de la triangulación con los intereses de terceros países. En su primera etapa (XVI-XVIII), fue controlado por las redes económicas de los imperios español y portugués que poseían colonias en ambos continentes y monopolizaban la circulación de plata, seda, maderas, porcelanas y muebles. Este rol mediador fue ocupado por franceses, holandeses e ingleses con el progresivo debilitamiento de la península ibérica (XVIII-XIX) (Marinaro, 2018; Ardash Bonialian, 2012).
En el siglo XX, una nueva etapa se inicia por la pérdida de peso global de Europa tras dos guerras mundiales, el ascenso de los Estados Unidos y la apertura china posterior a la década del ochenta, en la cual el país norteamericano jugó un papel decisivo. El acelerado crecimiento chino demandó minerales, alimentos y energía y las empresas multinacionales crearon un puente entre los productores latinoamericanos de materias primas y los consumidores asiáticos, que financiaban sus compras con manufacturas de bajo nivel tecnológico.
En los últimos quince años se podría conceptualizar una tercera etapa: China se asocia directamente con los países de América Latina y firma cientos de tratados a nivel Estado-Estado, direcciona a sus empresas públicas para que instauren filiales en la región, financia proyectos de infraestructura, funda Institutos Confucio, amplía becas para estudiantes y abre su mercado a nuevos productos (Oviedo, 2015; Reyes Matta, 2015).
Sin embargo, la evidencia empírica de nuestra investigación sociológica en curso, con trabajo sistemático en ambos países y a lo largo de cuatro años, da cuenta que un porcentaje muy elevado de los proyectos de inversión y contactos institucionales logrados en el nivel estatal no se concretan en el nivel local, con el resultado de pérdida de recursos, disconformidad en los distintos actores sociales y quiebre de la legitimidad social de la asociación. Las diferencias del idioma, la cultura, las agendas de desarrollo y la escala de la economía son parte del problema, pero no su totalidad: existe un déficit en la conformación de burocracias públicas y privadas en el nivel provincial para planificar el vínculo binacional, conciliar intereses públicos y privados y asegurar la viabilidad y sustentabilidad de los proyectos.
Este artículo explora el fenómeno y propone algunas ideas para intentar mitigarlo. Su principal hipótesis afirma que, a) si no se establece una cuarta etapa de vinculaciones entre gobiernos provinciales latinoamericanos y las ciudades chinas de mediano/pequeño tamaño que les sean económicamente complementarias (500 ciudades de más de un millón de habitantes) y b) no se fortalece el nivel provincial burocrático público y privado ligado a las negociaciones en Argentina, c) las posibilidades de ampliar los proyectos de desarrollo son limitadas, la ecuación de “ganancia mutua” es de difícil realización y d) la reducción del déficit comercial de 7.737 millones de dólares (INDEC, 2018) es un horizonte lejano.
2. América Latina y China en el siglo XXI
La búsqueda de ambos socios de tener un vínculo directo y una agenda de desarrollo conjunta es el resultado, principalmente, de la mayor autonomía política latinoamericana y la expansión económica china. La liberalización de algunos sectores de su economía, la búsqueda de internacionalización de sus empresas, el excedente de capital para financiarlas y, fundamentalmente, la necesidad de asegurar recursos naturales para su producción son motores de su impulso (CARI, 2016; Cornejo, 2008; Domínguez, 2006). Por otra parte, el estancamiento del comercio con sus socios tradicionales (Estados Unidos y Europa) en los inicios del siglo XXI forzó a la región a buscar nuevos mercados asiáticos y africanos (con mucho menor éxito relativo) (CARI, 2015; Dussel Peters, 2013).
El exponencial crecimiento chino en América Latina fue acompañado por la planificación de una política pública tendiente a la conformación de una burocracia estatal y comercial especializada y profesionalizada en nuestra región. El resultado es evidente: en la actualidad hay más de 40.000 (Jiang, 2017) estudiantes de español en la RPC. Sin embargo, en los países latinoamericanos, el crecimiento de capacidades estatales y privadas en el nivel nacional para el vínculo bilateral es incipiente y, en el nivel provincial, es casi inexistente. Ejemplos de esta situación se encuentran en el escaso crecimiento de los centros de estudios, las cámaras de comercio bilaterales y el menor nivel en términos relativos de intercambio académico, técnico y científico. Las delegaciones diplomáticas latinoamericanas en China dependen de traductores chinos en la mayoría de los casos y las misiones que viajan a las ferias comerciales no cuentan con un sistema de seguimiento de los contactos acorde al tamaño de las transacciones posibles.
Las empresas latinoamericanas que intentan ingresar al mercado chino tienen enormes complicaciones y, en muchos casos, fracasan a pesar del acompañamiento de sus embajadas. La falta de selección de un socio chino correcto, de la región precisa y la incomprensión de las demandas locales para producir o comercializar demora la exitosa expansión asiática de las compañías.
El circuito de los proyectos binacionales incluye las etapas de aceptación nacional, pero su implementación es, casi siempre, en el nivel provincial. Como las sociedades latinoamericanas tienen fuertes debates sobre cuáles serían sus óptimas estrategias de desarrollo y, por eso, recalibran sus tácticas, la profesionalización de las burocracias provinciales aseguraría el seguimiento de los proyectos y su estabilidad. En las sociedades modernas, la única forma de saltar los problemas de la distancia y las barreras comunicacionales es con la elaboración social de especialistas para hacerlo.
3. El caso argentino: convenios y capacidades burocráticas públicas y privadas
La República Argentina reconoció a la República Popular China en 1972 y, entre ese año y el 2004 firmó 53 tratados bilaterales, creó las comisiones mixtas para acciones conjuntas en temas políticos, defensa, ciencia, salud, energía nuclear y cooperación espacial. En 2004 los países suscribieron el Memorándum de Entendimiento sobre Comercio e Inversiones y, entre ese año y 2015, se refrendaron 79 tratados (Malena, 2015), que se ampliaron con 16 nuevas firmas entre 2016 y 2018 (deportes, agrícola, agroindustria, seguridad, infraestructura, fitosanitarios, Antártida).
El intercambio creció de los 2.100 millones dólares (año 2000) a 16.921 miles de millones de dólares en 2017 (4,592 de exportaciones, 12.329 importaciones, con un déficit en la balanza comercial de –7.737; INDEC, 2018). En los primeros cinco años del acuerdo, la relación se concentró en venta de Soja, Aceite de Soja y Petróleo argentino a China y la compra de productos industriales de bajo o medio valor agregado. En los últimos años, las adquisiciones argentinas se ampliaron a ferrocarriles, automóviles y productos eléctricos, pero las ventas mantuvieron su matriz agroexportadora (aunque expandida a diez provincias). Esta situación generó un debate sobre la primarización del comercio con China (Slipak, 2014; Svampa y Slipak, 2015; Fornillo, 2016) y sobre la persistencia del déficit comercial en un contexto de acercamiento en política internacional (coordinación en G20, sobre la Reforma ONU y Consejo de Seguridad) (Gutiérrez-Cesarín, 2015).
Entre junio de 2014 y febrero de 2015 se firmaron 33 acuerdos que elevaron el vínculo a “asociación estratégica integral”, y se suscribieron convenios de infraestructura, industriales, culturales, fitosanitarios, riego, swap de monedas, turismo, cooperación nuclear, instalación de una estación de exploración espacial en Neuquén, construcción dos centrales hidroeléctricas en la provincia de Santa Cruz y la renovación del ferrocarril Belgrano-Cargas. La Dirección de Asia Pacífico de la Cancillería fue designada como secretaria de la Comisión Binacional, como un intento de coordinar la acción multiministerial. En el año 2016, esta comisión relanzó el Comité Nacional para Asia Pacífico (CONAPAC) para incorporar a especialistas y funcionarios a la ejecución de los acuerdos. La principal capacidad estatal que la Argentina dispone para el vínculo con la RPC es su red de delegaciones: Embajada en Beijing, Consulado General y Centro de Promoción Comercial en Shanghai, Consulado General en Guangzhou y Consulado General en Hong Kong. Las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Entre Ríos y la CABA cuentan con mayor cantidad de delegaciones enviadas a China y participan en las rondas de financiamiento de proyectos de inversión. En el ámbito de centros de estudio sobre China las universidades públicas de La Plata, Córdoba, Lanús, Tres de Febrero, San Martín disponen espacios para la profesionalización. Entre las universidades privadas se destacan la Universidad del Salvador, pionera en la investigación sistemática sobre Asia y la Universidad del Congreso, de origen mendocino y con sede en Buenos Aires, que construyó la casa de la Cultura China y dispone de la más destacada revista sobre la temática (Dang Dai). Para el estudio del mandarín, el Centro Universitario de Idiomas de la Facultad de Ciencias Veterinarias de la UBA dispone del programa de mayor envergadura.
Sin embargo, en el nivel provincial, las administraciones no disponen de capacidades acordes a los nuevos volúmenes de intercambio e inversión y a sus novedosos desafíos. Esto limita la captación de las potencialidades reales y de las demandas del sector local. Técnicamente, es muy complicado vender productos regionales al mercado asiático sin una planificación, estudios de mercado, protocolos fitosanitarios y la confianza de los socios chinos. Entonces, para el sector privado provincial es muy difícil realizar el salto exportador o captar grupos estratégicos chinos para ampliar la oferta y satisfacer la creciente demanda.
4. Planificación de políticas públicas y capacidades estatales para el vínculo con China
En nuestra investigación sociológica en curso sobre los vínculos binacionales, con estudio sistemático en China y Latinoamérica a lo largo de cuatro años en ferias comerciales, rondas de negocios, delegaciones y visitas públicas, encuentros culturales y científicos, entre otras interacciones, se destaca que la mayoría de los proyectos y contactos que se establecen no logran iniciarse, generando pérdida de recursos materiales y frustración en los actores sociales interesados en profundizar la relación. La presencia argentina en las ferias asiáticas sigue creciendo, sin embargo, la competencia de los distintos ministerios y la poca colaboración pública-privada genera pérdida de oportunidades.
Según nuestras conclusiones provisorias, esto se debe a muchos factores entre los que se encuentran la diferencia de escalas entre los negociadores de los países (estados, provincias y ciudades con millones de habitantes, con sus intereses, demandas y agendas) y la dificultad para generar burocracias públicas/privadas en el nivel local/provincial argentino para potenciar los vínculos y asegurar que la ecuación sea “win-win” o de mutuo beneficio en base a una agenda compartida.
Si bien para el sector público argentino es natural que una estrategia de asociación con América Latina, Europa o Estados Unidos tiene como componente central el nivel subnacional y la complementarización económica entra las regiones y provincias, para el caso del vínculo con China o Asia-Pacífico esta dimensión no estaría lo suficientemente presente (a pesar de los enormes esfuerzos del ministerio de Relaciones Exteriores) con resultados de conflictos en el nivel de la planificación de las políticas públicas nacionales/provinciales.
El resultado empírico es elocuente: un déficit comercial entre ambos países. Un posible curso de acción para reducirlo es ampliar la oferta exportadora a nivel subnacional (objetivo complejo), aprovechar el financiamiento chino para infraestructura, potenciar la creación de redes privadas binacionales de inversores para motorizar los proyectos, diseñar programas para fomentar los sectores estratégicos con socios de ambos países (conocimientos locales y financiamiento internacional). Argentina lleva muchos años sin poder expandir sus exportaciones a China (y a otros mercados), en parte por los problemas expuestos en este artículo. Los estudios de sociología económica demuestran el rol positivo y dinamizador que cumplen las comunidades de migrantes de todas las nacionalidades en el comercio internacional. Es un factor que no está en consideración de forma sistemática y podría contribuir a balancear el intercambio y potenciar el desarrollo. Los chinos en argentina ya son la cuarta comunidad migrante, con más de 100.000 miembros (aunque no contamos con un número preciso) y 80 organizaciones (GRIMSON, DENARDI, 2016).
5. Conclusiones
Este artículo analizó la vinculación sino-argentina desde la triangulación con intereses europeos-norteamericanos hasta la actual fase de asociación a nivel estatal. Su diagnóstico afirma que si no es desarrollado el nivel de las burocracias públicos-privadas en el nivel provincial y no se buscan regiones-provincias que sean complementarias, el déficit comercial y la complejidad geopolítica tornará aún más problemático el intercambio para ambas naciones. Por lo tanto, propone el diseño de políticas públicas y estrategias privadas en el nivel provincial, en asociación con equipos binacionales y la búsqueda de agendas convergentes.
Desde la perspectiva china (Jiang Sixhue, 2006), los intereses por América Latina tienen cinco fundamentos: 1) como país en desarrollo, China juzga políticamente necesario compartir posiciones con la región en la lucha por un orden económico internacional más justo; 2) para disminuir la dependencia comercial de Estados Unidos y otros países desarrollados, es importante para China mantener relaciones económicas con América Latina, para aumentar sus inversiones en la región; 3) para continuar su desarrollo interno, China necesita tener acceso a recursos naturales, de los que nuestra región es abundante; 4) China puede extraer experiencias de los países latinoamericanos en el proceso de adaptación a la economía de mercado, y 5) A partir del fin del siglo XX, China tiene aún interés en establecer relaciones diplomáticas con algunos países de América Latina, a cambio del reconocimiento de Taiwán como parte de China. Este último caso remite a que Paraguay no reconoce a la RPC.
Para cumplir el objetivo 1, la coordinación política con Mercosur, Alianza del Pacífico y CELAC es fundamental. Para lograr el 2, es importante que China facilite también las inversiones latinoamericanas en su país y el fomento de mayores cuotas de mercado, reduciendo barreras extra-arancelarias y fitosanitarias sin descuidar las medidas de seguridad. En el punto 3, para asegurar el abastecimiento de recursos naturales, China debe acompañar el desarrollo industrial y tecnológico de los países latinoamericanos para evitar que la presión interna y la competencia con otros países centrales debilite sus intereses. El comercio y las inversiones son procesos sociales y políticos y no comprender el fenómeno tiene consecuencias negativas en ambas regiones (Restivo, 2015). En el punto 4, ambas sociedades pueden aprender de los altos costos sociales de la modernización de los aparatos productivos, de las políticas públicas para revertirlos y de los desafíos de la economía digital (Ghiggino, 2013). En el punto 5, cada país es soberano para establecer sus relaciones internacionales, pero la integración social y económica es la mejor forma de contribuir al pleno reconocimiento.
Una agenda de investigación y de búsqueda de resolución conjunta de problemas debe partir del abandono de los orientalismos (Badaró, 2016) que en América Latina crean imágenes distorsionadas sobre el “Lejano Oriente” y que en “el Reino del Medio” refuerza estereotipos, estigmas y abonan prácticas sociales que no reconocen las particularidades y los debates políticos, laborales, medioambientales y del desarrollo sustentable en el “Nuevo Mundo”.
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Biografía
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